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中央銀行の独立性、透明性、そして説明責任


ベン・バーナンキFRB議長

3年近く前にはじまった金融危機により,世界の多くの地域で人々は辛酸を味わい,各国中央銀行にとっては大恐慌以来もっとも深刻な課題が現れました.かつてない金融面での逼塞状況と経済活動の急速な落ち込みに直面して,連銀も含め多くの中央銀行は例外的な手段によってこれに対応しました.合衆国では,我々は景気の悪化を緩和すべくフェデラル・ファンドの金利目標を 0 から 0.25 パーセントの範囲にまで下げましたし,金融機関の必要とする流動性を提供すべく貸し付けの規模・範囲・満期を拡大しました.また,ドル建ての資金調達が全世界で利用できるよう,他国の中央銀行(日本銀行含む)との通貨スワップ・ラインを共同で立ち上げました.さらに,金融市場の機能化以前と経済回復の支援をはかるべく,長期証券を大量に購入しました *1 .未来をみすえ,世界の中央銀行は政府と共同で金融の規制と監督の枠組みを強化することによって将来の危機防止に努めています.

金融改革の実行に当たっては,中央銀行のさまざまな特性のうち,危機のさなかにその強みを発揮し今後のグローバル経済の安定と反映にも変わらず欠かせないであろう長所を維持し守ることが重要です.そうした長所のうち,主なものとしては,中央銀行は短期の政治的配慮から独立して長期的に経済にとってよいことに基づいて金融政策の意思決定を行うことができるという点が挙げられます.中央銀行は市民に対してみずからの意思決定に関する説明責任を全うしなくてはなりませんが,理論と経験は,短期の政治的圧力から金融政策を隔離することはマクロ経済の望ましい結果と金融の安定をはぐくむ助けとなることを支持しています.

本日の講演では,中央銀行の独立性を支持する一般論のあらましを述べ,連邦準備制度や他国の主要中央銀行の独立性がどう発展してきたかをみてまいります.また,この独立性にともなうべき透明性と説明責任についても論じます.

中央銀行の独立性の擁護


世界の政策責任者、学界、そしてその他の有識者たちの間で金融政策のゴールは政治的権威によって設定されるが、そのゴールを追求する方法においては政治的支配から独立であるべきである、というコンセンサスが幅広く形成されています *2 。この結論は金融政策がその効果をもたらすまでの時間的構造に起因します。物価の安定と持続可能な限りの最大の雇用を達成するために、中央銀行は経済の持つ生産能力の拡大と整合的な成長率に向けて長期にわたって経済を導くことを心がけなければなりません。金融政策の効果は時として顕著な遅れを伴うため、この目的を達成するために中央銀行家は政策決定に際して長期的な視点を持つことが要求されます。長期的な経済の最善な状態の達成を責務とする中央銀行にとって独立性はそのような視野を持つために最も望ましいものと言えます。

これに対し、近視眼的な視野を持つ政治の影響下にある中央銀行は短期的な生産と雇用を達成するために本来持つ生産力を超えて経済を過剰に刺激するという圧力を受けるかもしれません。それによって得られるものははじめは喝采を受けるかもしれず、選挙運動を助けるものになるかもしれませんが、こういった効果は持続するものではなくすぐに消滅してしまい、単に経済の長期的見通しを悪化させるインフレ圧力のみを残すのです。ですから、金融政策における政治圧力は最後には不安定かつ高インフレな経済をもたらす望まれぬ変動を生んでしまうのです。

また金融政策に対する過度な政治圧力は中央銀行のインフレ退治能力の信頼を損ない、より高い平均インフレとその結果としての低生産性経済をもたらします。中央銀行は通常は長期における低インフレの維持にコミットする。このような約束が人々に信認あるものと見なされたならば、それは自己実現的なものとなるでしょう。つまり、インフレ予想は低くなり、家計や企業は賃金や価格の上昇への望みを和らげるでしょう。しかしながら近視眼的な政治的影響下にある中央銀行は低インフレを約束してもそれは信認されないでしょう。人々は長期的な物価の安定と不整合な短期的な拡張政策に中央銀行が屈するリスクを認識しているからです。中央銀行が信認されないと、人々は高インフレを予想するでしょう。そして、その結果としてより頻繁な名目賃金と価格の上昇を望むようになるでしょう。ですから、中央銀行の独立性の欠如は長期においてはより高い生産や雇用といった便益を伴わない、高インフレと高インフレ予想をもたらすでしょう *3

さらに、ある状況においては中央銀行を支配下におく政府は政府債務を軽減するために中央銀行の通貨発行権を乱用する強い誘惑にかられるかもしれません。約200年前、経済学者のリカードは次のように論じました。「政府は紙幣を発行する権力を安心して委ねるに値しないと言われている。いわく、政府はその能力を乱用するだろう。告白するならば、そこに通貨発行権のより大きな危険が存在する。もし政府---つまり大臣たち---が通貨発行権を自分たち自身に委任するのならば。 *4 」政府支出をまかなう手段として通貨発行権を政府が乱用することは高インフレ、高金利、そして変動の激しい経済を不可避的にもたらすでしょう。

金融政策への政治介入の影響についてのこれらの懸念は単なる理論的なものとは程遠い世界各国の、また歴史上の経験によって確認されているものです。特に注意深い実証研究によれば独立性の高い中央銀行ほど経済成長を阻害することのないより良いインフレ率をもたらすことが示されています *5 。これらすべての考察から、多くの観察者が中郷銀行の独立性が健全なマクロ経済の枠組みの構成要素として決定的に重要であると結論づけたことに不思議はなく、経済学者は独立性を高め、中央銀行の信認を高めるための様々な方法について研究してきました *6

明確にしておきたいことですが、私は中央銀行が無条件の独立性を持つことを支持しているわけでは全くありません。まず第一に、中央銀行の政策の独立性が民主的な正統性をもつために中央銀行は、自らの行動について説明責任を持たなければなりません。既に述べたように、政策のゴールは政府によって設定されるべきであり、中央銀行自身が決めるものではありません。そして中央銀行は常に課せられたゴールを適切に追求しなければなりません。責務に対する忠誠を示すことは結果として中央銀行の経済の見通しと政策の戦略に対する透明性を高めることを要求しますが、これについてはもう少し後に詳しくお話しします。第二に、金融政策の決定における中央銀行に与えられた独立性は制限なしで非貨幣的機能へと拡張できると見なすべきではありません。例えば、連邦準備を含む多くの中央銀行は銀行システムを監督する絶大な責任を負っています。監督が機能するためには規制当局も適切な範囲の独立性を持つ必要があります。特に、特定の機関の健全性についての規制当局の決定が政治的圧力やロビー活動に不当に影響されないということに人々が確信を持てなければなりません。しかし、多くの理由によって規制当局に保証されている独立性の本質と範囲は金融政策のそれとはいくらか異なることがあります。規制および監督活動の実行において、中央銀行は他の機関が持つ権限と同程度の独立性を持つにすぎないのです。他の側面での活動の独立性に金融政策の独立性からの「スピルオーバー」があってはならないのです。実務において、FRBは金融政策の独立性を損なうことなく幅広い金融問題と監督問題について他のアメリカ政府機関と協力しています。

独立性を擁護するためには金融政策の範疇に入る中央銀行の行為の範囲を明確にすることが必要となります。短期金利のターゲットを設定や、貨幣ストックの増加率を設定することなどを含む従来の金融政策は明らかにその範疇に入ります。公定歩合による貸し出し(discount-window)や最後の貸し手としての機能も含みます。これらの機能には、一時的な流動性の需要を満たすため、市場の機能不全を軽減するため、または金融パニックを沈めるための短期で完全に担保されたローンの供給を含みます。文字通り数百年間の金融パニックの間に見られたように、そのような貸し出しを独立に引き受ける中央銀行の能力は危機においてより迅速かつ効果的な対応を可能にします。他方で、財政の意思決定は行政府と立法府の守備範囲であり、独立な最後の貸し手としての権限は、その時の財政リスクが最小の時に最大になります。中央銀行の貸し出しが完全に担保付きであることを要求することは、アメリカでの場合にもあるように、財政への影響を制限する助けになります。将来に向けて、連邦準備は金融政策と財政政策の責任とを分ける線をさらに明確にする手段を補助します。注目すべきことに、システミック上重要な破綻懸念企業の解決のための新しい法的枠組みの開発はシステミックリスクの軽減の方法としてだけでなく、そのような解決における連邦準備と他の機関の適切な役割を決定するためにも重要であります。

財政と金融政策の区分の問題は量的緩和として知られる非伝統的な政策の場合にも生じます。例えば長期国債の購入などを通じてマネタリーベースを拡大することで経済と金融システムへのさらなるサポートを提供する方法を量的緩和と呼びます。危機以前には日本以外の国ではほとんど採用されていませんでしたが、近年では多くの先進諸国の中央銀行は従来の政策がその限界に到達するにつれ、量的緩和の変形を実行するようになりました。アメリカでは連邦準備局は国債と政府出資企業によって保証されている証券の両方の購入を行っています。

伝統的な金融政策と同様に量的緩和は幅広い金融疾患に効果がありますが、財政的な副作用もありえます。より長期の国債を購入した際の政府の所得の増加、もしくはシニョレッジと証券を売却する際に生じるキャピタルゲインまたはロスです。しかしながら、ちょうど他の金融政策についても言えるように、量的緩和の意思決定における中央銀行の独立性の付与は擁護されるべきだと考えます。成長とインフレに対する量的緩和の効果はより伝統的な金融政策の効果と似ているため、量的緩和の意思決定に対する短期的な政治的影響の潜在的な逆作用への同様な懸念が存在します。実際、量的緩和への不当な政治的介入のコストは、その介入が政府負債のマネタイゼーションを要求する権利と同等なものとなりえるため、非常に大きなものになりえます。それはいかなる犠牲を払ってでも避けるべきことです。

中央銀行の独立性の歴史的発展


中央銀行の独立性に対する支持は,時とともに発展してきました.合衆国をはじめ多くの国において,1970年代から1980年代はじめにかけての歴史的に高く不安定なインフレがきっかけとなり,金融政策と中央銀行の運営が再検討されることとなりました.それ以来,2つのグローバルな流れがまとまりをみせます:すなわち,改善された金融政策の実施がひろく採用されるという流れと,高インフレ率の事実上の駆逐という流れが合流してゆきます.この改善された金融政策の運営に含まれるものでとくにみるべきものとしては,中央銀行の独立性の強化,金融政策委員会における透明性の向上,そして,金融政策に委託された目標として物価安定を掲げること,が挙げられます.インフレ目標は,こうした原則を体現する枠組みとして広く採用されています.これは,政府がインフレの数値目標を設定し,その目標の達成は中央銀行の責任とするものです.インフレ目標だけでなく,これと同様の金融の枠組みも実効性が確認されています.

近年,比較的に高い独立性をもつ中央銀行の数は安定して増加しており,また,主要な中央銀行の経験からこの独立性の重要性は立証されています.世界でもっとも古い中央銀行のひとつであるイングランド銀行は,20世紀をとおしてほぼ変わらず本質的にイギリス財務省の組織でした.1997年5月6日に政府はイングランド銀行が独立の中央銀行として生まれ変わることを宣言,イギリス財務省債券の長い満期の利回りは急落しました.これは投資家のインフレ期待とインフレリスクの認識が大きく下がったことを反映したものだったと思われます.さらに,いくつかの研究から,イギリスのインフレ期待はこの独立以降の数年間でいっそうの安定性を有意に示すようになったことが示されております *7

1998年6月の 欧州中央銀行 (ECB) の設立に先だって,独立性は非常に重要な要素であるとみなされ,加盟国の満場の合意によってしか変更できない国際条約であるマーストリヒト条約でもこれは正式に述べられました.ECBの独立性はこれまでユーロ圏のインフレ期待を強く安定させつづける方に機能しています *8 .

1997年に日本で日銀に政策運営の独立性を認める法律の改正がなされた際にも,中央銀行の独立性の重要性がその動機となっています.この改正は財務省が日銀の意思決定に影響を及ぼしうる範囲を大幅に減じました *9 .これにより,日銀は金融政策立案に関して自律性を強めることとなったのです.

連邦準備銀行は1913年に独立した中央銀行として設立されましたが,その実際の独立の度合いはそれから時とともに強まっていきました.当初は,財務省と通貨監督局が理事会に席をもっていましたが,1935年の銀行法で連邦公開市場委員会 (FOMC) の現行の制度が導入されたとき,彼らは除外されました.この銀行法では,理事の人気が10年から14年に延長されました.この理事の交代制の長い任期も,政治的影響への歯止めとしてこれまで機能してきました.

第二次世界大戦のあいだ,連邦準備銀行は財務省証券の利回りを低い水準に押さえて戦時赤字をファイナンスするコストを減らすことに同意しました.戦後,継続的な政治的支配の結果としてインフレが強まるのを恐れた連銀は,金融政策の独立性を取り戻すことを模索しました.しかし,財務省は戦後も国債償還のコストをおさえるのに執心していました.のちにいう「財務省と連銀の協定」(Treasury-Federal REserve Accord) の交渉をとおして,この対立は1951年に解決されました.この協定により,連銀は自由に金利を設定する能力をふたたび確立することとなります.しかし,これには連銀と財務省との活発な意見交換が求められました.1977年に連邦準備法が修正されてようやく,連銀は雇用の最大化と物価安定という現時あの目的が議会により特定されるにいたったのです *10 .この種の明確な委任は,中央銀行の独立性の柱となっています.

年月の経過とともに,アメリカの政治的指導者たちのあいだには,連銀が金融政策策定において独立性をもつことは国家の繁栄と経済的安定にとって決定的に重要だという合意ができあがっていきました.1978年,金融政策,公定歩合での貸出 (?discount window operations) そして他国の中央銀行と連銀との協力を政府説明責任局の監査から除外する法的規定を承認することで,下院は正式にこの原則を認めました.1979年には,カーター大統領がポール・ヴォルカー連銀議長を任命します.こうしたステップは短期的には経済的・政治的コストをともなうと見込まれるとしても,インフレと闘うという中央銀行の信頼がヴォルカ-の任命によって強化されると期待したのです.その後,レーガン大統領はヴォルカーの政治的には不人気なインフレ抑制政策と連銀の独立性の原則を支持し,これがインフレに対する最終的な勝利にとって決定的なものとなりました *11 .この勝利が,持続的な成長のお膳立てとなります.以後,代々の大統領とアメリカの政治的指導者たちは,独立した連銀の利点を繰り返し証言してきました.たとえば,クリントン大統領は2000年にこう述べています.「我々の経済戦略の特徴のひとつは,連銀の独立性と統合性を尊重してきたという点です」.ブッシュ大統領は2005年にこう発言しています.「ここアメリカの人々だけでなく世界の人々に自信を与えるもの,それがこの連銀の独立性です」.また,オバマ大統領は,2009年8月にこう述べました.「我々は強力な独立した連銀を維持し続けます」.

透明性と説明責任


中央銀行の独立性は重要ではあるが、先にも触れたように、中央銀行の独立性は無条件で認められるものではない。民主主義の原則は、政府の代理人(agent)という立場に置かれている中央銀行に対して以下のことを要求する。つまり、中央銀行は、政府によって課された目標を追求する過程において説明責任を果たさねばらならず、国民や政治家(選挙を通じて選ばれた国民の代表)の声に敏感であらねばならず、政策決定プロセスの透明性を確保しなければならない。特に金融政策決定プロセスにおける透明性は、中央銀行の説明責任の一層の向上に役立つだけではなく、金融政策の有効性を高めることにもつながる。将来的な政策方針や中央銀行のあり得る反応(様々な経済状況に対して中央銀行が政策的にどのような反応を見せるか)に関して透明性が高まることになれば、政策にまつわる不確実性が低減することになり、また、家計や企業が中央銀行の行動を予測しやすくなることで、金融政策が長期金利に及ぼす影響力が高まることになるからである。そして、透明性の向上と(それに伴う)不確実性の低減とは、経済成長やインフレーションに対する中央銀行の影響力を高めることになるだろう。

これまで長年にわたって、我々FRBは-世界各国の多くの中央銀行と同じように-金融政策運営上の透明性と説明責任とを高めるために様々な重要な手段を講じてきた。我々金融政策の当局者は、折に触れて、経済状況や今後の政策見通しに関してスピーチを行ったり、議会で証言をしており、また、特に我々FRBは、マクロ経済や金融政策の問題を広範に取り扱ったレポート(Monetary Policy Report to the Congress)を年2回にわたって議会に提出している。FOMC(連邦公開市場委員会)―FRBの金融政策の方針を決定する意思決定会合―は、会合後(FOMC開催最終日の後)に声明文―声明文には、意思決定内容の説明と政策委員の投票状況が記載されている―を発表しており、FOMC開催最終日の3週間後には議事要旨(minutes)を公表し、議事要旨の公表から少し遅れて完全な議事録(full meeting transcripts)を公表している。さらには、FOMCは、参加メンバーの主要な経済指標に関する4半期ごとの見通しの要約を発表しており、最近では、これら主要な経済指標の(4半期よりも長めの)長期的な予測経路に関する委員メンバーの評価も発表している。FOMCが提供しているこれらの情報は、「Fedウォッチャー」―金融政策のあらゆる側面を仔細に分析する人々―に対してかなりの判断材料を与えていることだろう。

金融危機に対処する過程において、FRBは、伝統的な金融政策に加えて、新たな政策手段の採用にも踏み込むことになったが、FRBはこれら新たな政策手段に関しても幅広く情報を提供してきた。例えば、FRBは、自らのバランシートや流動性供給のために特別に設けられたファシリテーに関する詳細な情報を定期的に公表しており、さらには、ウェブサイト上にそれ用(バランシートや流動性供給のために特別に設けられたファシリテーに関する情報を提供するため)の特別な場所を設け、月ごとのレポートも作成している。我々FRBは、金融政策に課された目標や金融システムの安定化を損なうことなしに政策決定プロセスの透明性をさらに一段と高める手段はないかと現在も模索しているところである。

むすび


金融危機の結果として,世界は,重要な,金融と規制の改革を行っている.そのような,将来の危機の可能性を減らし,起こり得る危機の影響を和らげる改革は,わたしたちが全力でサポートするのに値する.しかしながら,改革の道をすすむにつれ,金融政策をやる中央銀行の能力を,短期の政治的影響から独立させるのは必要不可欠である.この独立性と交換に,中央銀行は透明性を満たし説明責任を果たさなくてはならない.Federal Reserveとしては,われわれの,金融政策決定と,金融システムの健全性を保証する行為,両方について公に理解を深めてもらうよう働きかけ続ける.

*1 The currency swap lines were reinstated with several foreign central banks recently in response to financial disruptions associated with stresses in Europe. See Board of Governors of the Federal Reserve System (2010), "Federal Reserve, European Central Bank, Bank of Canada, Bank of England, and Swiss National Bank Announce Re-establishment of Temporary U.S. Dollar Liquidity Swap Facilities," press release, May 9; and Board of Governors of the Federal Reserve System (2010), "FOMC Authorizes Re-establishment of Temporary U.S. Dollar Liquidity Swap Arrangement with the Bank of Japan," press release, May 10.

*2 「ゴールの独立性」と「手段の独立性」を峻別することが重要です。中央銀行にゴールの独立性を与える正当性は民主主義社会においては難しいでしょう。しかし、今日私がこれから論じるように、手段の独立性---中央銀行が政治からの圧力なしに適切な金融政策を決定できる権限---は経済の安定化のために本質的に重要です。

*3 This problem is known in the technical literature as the "time-inconsistency" problem; this literature was pioneered by Kydland and Prescott (1977) and Calvo (1978). This problem is analyzed in the context of monetary policy by Barro and Gordon (1983).

*4 Ricardo (1824, p. 506)

*5 See, among others, Alesina (1988); Grilli, Masciandaro, and Tabellini (1991); Cukierman (1992); Cukierman, Webb, and Neyapti (1992); Alesina and Summers (1993); Cukierman, Kalaitzidakis, Summers, and Webb (1993); and Cukierman, Miller, and Neyapti (2002).

*6 Rogoff (1985) suggested the appointment of a central banker predisposed toward keeping inflation low and stable as a solution to the time-inconsistency problem; additional discussions are presented in Persson and Tabellini (1993) and Walsh (2003, chapter 8). Alesina and Gatti (1995) and Waller and Walsh (1996) address how establishing an independent, nonpartisan central bank can help insulate monetary policy from political pressures.

*7 See, for instance, Castelnuovo, Altimari, and Rodriguez-Palenzuela (2003); and Gürkaynak, Levin, and Swanson (2006).

*8 Beechey, Johannsen, and Levin (2008) find that long-run inflation expectations in the euro area are not significantly affected by surprises in macroeconomic data releases, suggesting that those expectations are well anchored

*9 The new Bank of Japan Act went into effect on April 1, 1998.

*10 The Employment Act of 1946 established the objectives of "maximum employment, production, and purchasing power" for all federal agencies, whereas the 1977 amendment to the Federal Reserve Act gave the Federal Reserve the specific mandate of promoting "maximum employment, stable prices, and moderate long-term interest rates." Price stability requires that the central bank not attempt to drive employment above its sustainable level, and so in practice the Federal Reserve has interpreted its mandate to include maximum sustainable employment. The goal of moderate long-term interest rates is frequently dropped from statements of the Federal Reserve's mandate not because the goal is unimportant, but because moderate long-term interest rates are generally the byproduct of price stability

*11 For example, in February 1982, President Reagan stated: "This administration will always support the political independence of the Federal Reserve Board." See Reagan (1982).